同志们：

　　在全国上下认真贯彻落实党的十六届六中全会精神、加快构建社会主义和谐社会的新形势下，在今年两会胜利召开之际，民政部专门召开全国民政法制工作会议，这充分体现了民政部党组、部领导对民政法制的高度重视。借此机会，我代表国务院法制办，对这次会议的召开表示最热烈的祝贺！

　　刚才，平飞副部长宣读了表彰决定，玉沛副部长就“搞好‘五五’普法，建设法治民政”作了一个很好的报告；一会儿，学举部长还要作重要讲话。我是从事政府法制工作的，主要想就加快民政立法步伐、提高立法质量的问题，谈一点自己的想法、认识和体会，供同志们参考。我讲三个问题：

　　一、加强民政立法很必要、很迫切

　　党的十六届六中全会决定明确提出，要完善法律制度，夯实社会和谐的法治基础。这一要求具体体现到民政法制工作，既是一个现实的要求、迫切的任务，也是一个难得的机遇和挑战。大家知道，党的十一届三中全会以来，我国的民政立法工作取得了长足的进展，全国人大及其常委会和国务院先后制定了一批关系人民群众切身利益、顺应民心民意的法律、行政法规，例如，为了推动基层群众自治，制定了《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》；为了促进并加强民间组织管理，制定了《公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》；为了完善优抚安置工作，制定了《军人抚恤优待条例》、《退伍义务兵安置条例》；为了保障婚姻、家庭关系，制定了《婚姻法》、《收养法》、《婚姻登记条例》；为了保障特定群体的权利，制定了《老年人权益保障法》、《残疾人权益保障法》；为了加强社会救助工作，制定了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、《农村五保供养工作条例》；为了加强社会事务管理，制定了《殡葬管理条例》、《地名管理条例》等。与此同时，民政部和有立法权的地方人大及其常委会和地方人民政府也制定了一大批法规和规章。这些法律、法规、规章的实施，推动了民政工作的发展，得到了人民群众的拥护和遵守。但是，我们还应当看到，随着我国经济社会的不断发展进步，民政立法的供给与经济社会发展对法律制度的需求之间还存在着很大的距离，尤其是在构建社会主义和谐社会的新形势下，民政法制建设必然要面临一个重要的发展期、攻坚期。因此，我们必须充分认识到加强民政立法的必要性和紧迫性，把握好立法机遇，迎接民政立法的新挑战。

　　（一）加强民政立法，是构建和谐社会的必然要求。民政工作直接面对广大人民群众，在保障困难群体、弱势群体、特殊群体基本生活权益，促进基层民主建设，以及发展社会事业、促进社会公平、优化社会管理、维护社会安定团结、激发社会活力等方面都具有重要的作用。随着社会的发展和政府职能的进一步转变，政府的服务功能日益加强，民政工作越来越处于政府工作的核心地位。党的十六届六中全会决定提出，要完善发展民主政治、保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等方面的法律法规，这些方面无一不与民政工作息息相关。因此，加快完善民政法律、法规、规章体系，是夯实和谐社会法治基础的重要内容，是构建和谐社会的必然要求。

　　（二）加强民政立法，是创新民政工作的必由之路。古人说：小智治事，中智用人，大智立法。立法是制度建设，是一项基础性、根本性和长远性的工作。民政工作是具体的社会管理和社会服务工作，多元性和政策性都比较强，这一特点决定了民政工作离不开法律制度的保障。民政工作需要结合全面推进依法行政，建设法治政府的战略任务通盘考虑。经验表明：只有加强民政立法，才能在构建社会主义和谐社会的新形势下为民政工作奠定坚实的基础；只有加强民政立法，才能将新时期党和政府在民政工作方面的一系列政策法制化，在法律法规层面确立今后一段时期民政工作的目标和方向；只有加强民政立法，才能在加强民政工作规范化、制度化、公开化的同时，让人民群众切实享受到法律赋予的实惠和利益；只有加强民政立法，才能开拓民政工作的新领域、创造新机制，并将各地在民政工作实践中的新思路、好办法以法律法规的形式进行规范，全面提高政府在社会管理和公共服务方面的能力。

　　（三）加强民政立法，是完善社会主义法律体系的重要内容。加强社会领域的立法，是推进社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展的客观需要，是构建社会主义和谐社会对立法工作提出的新任务、新要求。完善社会主义法律体系，在立法理念上需要由过去的以经济立法为主转变为更加注重社会领域的立法。民政立法是社会领域立法的重要组成部分，是完善社会主义法律体系的重要内容。民政立法是一项纷繁复杂的系统工程，如何顺应时代潮流，把握时代脉搏，抓紧抓好民政立法工作是法制工作者必须承担的重大课题和历史任务。

　　在充分认识民政立法工作必要性和重要性的同时，我们也要清醒地认识到，目前的民政立法工作还不能完全适应构建社会主义和谐社会的需要。总的来看，民政立法结构还不够完善，覆盖领域还不够广泛，规范内容还比较单薄，立法质量还有待进一步提高。突出表现在：民政法律法规的基础还比较薄弱，在结构上、功能上还远远不能满足民政工作的实际需要。例如，在优抚安置、社会服务、社会行政事务管理等方面，大多仍以部门规章和行政法规为主，规范层级较低；在社会救助、社会福利、慈善事业发展等方面，还存在立法空白；在城乡基层民主制度、民间组织监管制度等方面也存在明显滞后的现象。因此，必须加快民政立法步伐，以适应社会发展对民政工作的客观要求。

　　二、加强民政立法，条件日臻成熟

　　本届国务院成立以来，高度重视民政立法工作。国务院相继出台了一批行政法规，解决了民政工作对法律制度的初步需求。2003年，国务院出台了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、《婚姻登记条例》等行政法规；2004年，相继出台了《基金会管理条例》、《军人抚恤优待条例》等行政法规；2006年，出台了《农村五保供养工作条例》。《社团登记管理条例》修订草案已经提请国务院常务会议审议。此外，《社会救助法》、《村民委员会组织法（修订）》、《城市居民委员会组织法（修订）》已经列入十届全国人大常委会立法规划，并列入了今年的国务院立法计划。《慈善法》、《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》、《殡葬管理条例》的修订、《烈士褒扬条例》的修订、《行政区划管理条例》的修订也列入今年国务院立法计划。在国务院的年度立法计划中，涉及民政方面的立法项目所占的比重越来越大。如果按照部门来划分，可以说，由民政部负责起草、修改的法律、行政法规草案，已经连续几年名列国务院部门的前茅。以人为本、科学发展观和构建和谐社会等执政理念的提出，使得民政领域越来越成为政府立法工作的中心和重点，这为加快民政立法奠定了规划基础。

　　随着民政立法任务的逐步加重，民政法制力量也在不断加强，民政部专门成立了法制办公室，并从不同的方面抽调知识全面、业务精干的干部，充实民政法制工作机构。通过这几年的工作接触，我们认为，这些同志很有责任感、很有敬业精神。近年来，民政部报送国务院的法律、法规草案，基础工作做得很扎实，几乎每一件送审稿，都伴随着数万字的基础材料。在这个方面，与国务院有关部门相比，我们深有感触，民政部的报件，资料详实、比较研究工作充分。法律、行政法规草案送审稿的扎实基础，连同民政部发布的越来越多具有很强管理针对性的规章，为加快民政立法提供了很好的“储备”。这些“储备”中凝聚了民政部各司局特别是部法制办同志的心血和汗水。我想借此机会，向民政部法制办以及全国民政法制机构的同志，说一声感谢，谢谢他们能够在辛苦、艰苦和清苦的条件下，不辱使命地奉献！

　　国务院法制办针对民政立法的新趋势，也相应做了一些工作调整，组织了更强的力量来担负民政立法审查任务。以我办政法司为例，原来由一个处承担民政立法事务，但因立法数量大，我们从去年开始调整，现在已经是三个处共同承担民政立法任务。

　　加快民政立法工作，完成民政立法任务，民政法制工作者不仅要尽职尽责、兢兢业业做好法律法规的起草、审查工作，还要从以下几方面着手，努力缩短立法周期，提高立法质量和效率：一是统筹安排，合理布局。要分清立法项目的轻重缓急，突出重点、统筹兼顾，对民政法制体系要有长远的、系统的构想，避免立法的盲目性。二是紧跟政策，提前攻关。民政立法的政策性强、社会影响面大，立法过程中要特别注重与党在民政方面的政策相衔接，做到立法决策与改革决策相统一、立法进程与改革进程相适应。凡是政策已经明确的，立法要及时跟进；政策尚未确定的，要在民政业务实践中提前做好试点、改革、探索工作，为政策的出台提供经验和依据。三是分工合作，密切配合。民政部门要结合工作实际，主动向全国人大常委会、国务院提出立法建议，并做好法律法规草案的起草工作，政府法制部门要积极会同民政部门完成法律法规的调研、协调、审查任务，并配合全国人大常委会做好法律草案的审议工作。同时，还要紧密加强与有关立法机关的沟通，密切配合，做好民政法律、行政法规、部门规章之间的配套衔接工作，力争形成出台一批、起草一批、论证一批的民政立法工作流程。四是严谨细致，进一步提高质量。在民政立法的论证、起草、审查等整个工作过程中，都要增强工作的使命感和责任心，牢固树立质量意识和精品意识。

　　三、提高民政立法质量应当注意的几个问题

　　胡锦涛总书记在纪念全国人民代表大会成立50周年大会的讲话中强调：“要把提高立法质量摆在更加突出的位置，进一步提高立法工作的水平”，这是对我国立法工作的总要求。随着我国社会主义法律体系的逐步健全，立法工作的指导思想正在由注重数量向更加注重质量转变，特别是在构建社会主义和谐社会的新形势下，如何切实提高立法质量，制定出真正反映社会和谐发展客观规律的“良法”，是立法工作的重中之重。为了提高民政立法质量，使新时期的民政立法工作上升到一个新的水平，我想强调六点：

　　第一，紧扣党和国家的工作中心。民政法制建设必须紧紧围绕党和国家建设社会主义和谐社会这一中心，紧密结合改革发展稳定的重大决策，服务于社会主义法制建设的大局，反映党和国家的社会政策，体现社会建设的特点，遵循社会建设的规律。民政立法要围绕党和政府的中心工作选题立项，凡是那些关系改革、发展、稳定大局和贴近中心工作的立法项目以及人民群众关心的热点、难点、焦点问题，应当尽快尽早立项。凡是这些项目，我们国务院法制办随报随办。

　　第二，牢固树立以人为本的立法宗旨。民政立法是社会主义法制建设的有机组成部分，必须牢固树立以人为本、立法为民的宗旨，将其作为立法的价值取向；民政立法要始终把最广大人民的根本利益作为制度设计的出发点和落脚点，着眼于解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题；民政立法要正确处理人民的全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益的关系，对社会关系的调整要更加注重权力和权利的平衡、权力与责任的平衡、权利和义务的平衡，促进社会公平正义，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展。

　　第三，积极拓展民主参与立法的渠道。民政立法为了人民，就必须依靠人民。民政立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过各种途径参与立法活动。坚持实行民政立法工作者、实际工作者和专家学者相结合的工作机制，逐步完善公众参与特别是困难群体、弱势群体、特殊群体参与民政立法的机制、程序和方法，拓宽民主参与的渠道，采取召开论证会、听证会、座谈会、国际研讨会以及向社会公布法律法规和规章草案等方式，广泛征求各方面的意见。比如，我们今年就准备把《殡葬管理条例》公开向社会征求意见。同时，要积极探索开展民政立法的后评估工作，对社会关注程度高的民政法律、法规、规章的实施效果进行评估；建立健全公众对民政法律、法规、规章实施情况的意见和建议跟踪反馈机制，及时分析、总结制度设计本身存在的问题，准确把握修改、废止的时机。

　　第四，科学规范现实存在的社会关系。社会实践是立法的基础，法律是实践经验的总结。民政立法要从实际出发，科学、合理地规范社会关系，不能从本本、概念出发，既不能搞土教条，也不能搞洋教条。这就要求我们在民政立法工作中处理好方方面面的关系，既要符合全局的需要，又要考虑不同地区的实际情况；既要符合长远的发展方向，又要切合当前的实际情况。民政立法工作者应当根据所要规范解决的实际问题，有针对性地开展调查研究，注重广泛听取基层的意见，听取管理相对人和不同利益主体的意见。民政法律制度设计要综合运用利益的传导、利益的协调、利益的保障和利益的救济这些机制，处理好公平与效率、政府与市场、权力与责任、公共利益与公民合法权益、加强管理与积极引导、实体与程序、立足现实与改革创新、立法数量与立法质量等八个方面的关系。在此基础上，民政立法还要解放思想、力求创新，克服陈旧思想和落后观念，树立新的思维、新的理念，积极拓展新思路、新视野，善于研究新情况、新问题，并在科学分析、论证和归纳的基础上找出解决问题的根本措施。

　　第五，严格遵循法定的立法权限和程序。坚持社会主义法制的统一，对做好民政立法工作至关重要。我们建设的中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统率，法律为主干，同时包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方性法规和规章等在内的协调统一整体。民政立法工作必须坚持中国特色社会主义法律体系的完整和统一，必须在全国法律体系的框架内加强立法。坚持法制的统一要做到三条：一是，坚持以宪法为核心和统率。任何法律、行政法规和地方性法规都不能同宪法相抵触，行政法规不得同法律相抵触，地方性法规、规章不得同法律、行政法规相抵触，法律法规的规定之间要衔接协调，不能相互矛盾；二是，依照法定权限立法，不得超越法定权限。《立法法》总结多年来的立法实践经验，对全国人大及其常委会的专属立法权和行政法规、地方性法规以及规章的立法权限作了明确规定，此外，《行政处罚法》、《行政许可法》等单行法律也就行政法规、规章的立法权限作了具体规定。三是，遵循法定程序立法，《立法法》对法律、行政法规、规章的制定程序作了原则规定，《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》对行政法规和规章的制定程序进一步作了细化。

　　第六，努力提高立法人员的素质。民政立法既是一个高层决策的过程，又是专业性较强的工作，涉及领域广泛。加强民政立法工作，提高民政立法质量，必须有一支政治强、业务精、作风硬、团结进取、廉洁高效的立法工作人员队伍。民政立法工作人员要努力提高自身的政治理论水平和政策水平，深入了解民政工作实务，同时要培养法律思维和能力，熟练掌握立法技术，精通立法的体例、结构和语言，不断钻研业务、增长才干，真正成为民政立法的专家型人才。同时我也希望，民政部各个业务司局对民政部法制办的工作予以支持。

　　同志们，民政立法正面临全面发展、深入变革的历史机遇期，让我们立足现实，开拓进取，进一步加快民政立法步伐，努力提高民政立法质量，真正制定出切实有利于人民群众，符合时代需要，经得起历史检验的民政法律制度，为构建社会主义和谐社会作出我们应有的贡献！